اجتماع خطای اداری و شخصی-مسئولیت فقهی و حقوقی دولت و شهرداری ناش
اجتماع خطای اداری و شخصی-مسئولیت فقهی و حقوقی دولت و شهرداری ناشی از خرابی و عیب معابر و جاده ها
به طور کلی مفهوم تقصیر شخصی کارمند تا حد زیادی متاثر از همان تعریف یاد شده از تقصیر است که در قبال آن، شخص مسئول جبران خسارت وارده می باشد. هرگاه کارمند مرتکب خطایی شود که ارتباطی با موضوع و هدف فعالیت اداری او نداشته باشد تقصیر شخصی است در این فرض شهرداری به وظایف خود عمل نموده و تمامی نقص اداری را مرتفع ساخته و به عبارتی دیگر تمام امکانات موجود که شهرداری در اختیار کارمندان خود قرار داده حادثه زیان بار نمی بایست اتفاق می افتاد. [1] لذا در توجیه مسئولیت مدنی شهرداری بر اساس نظریه های مبتنی بر تقصیر به حالتی بر می خوریم که خطای اداری یک کارگزار شهرداری و خطای شخصی وی توامان موجبات ورود زیان را فراهم نموده باشند. به موجب نظریه سنتی تقصیر، شهرداری را تنها زمانی می توان مسئول جبران خسارت دانست که زیان به بار آمده ناشی از اداری باشد. این خطای اداری ممکن است، خطای شغلی کارمند و یا نقص و ضعف سازمان مورد نظر باشد. حال با عنایت به این مقدمه مساله را در دو فرض مورد بررسی قرار می دهیم:
- اجتماع یک خطای شخصی با یک خطای اداری:
در چنین فرضی خسارت وارده ناشی از خطای شخصی کارمند و ضعف سازمانی موسسه عمومی (و در اینجا شهرداری) است. در این فرض باید مسئولیت را متوجه کارمند دانست و یا شهرداری؟ در این خصوص آنچه در بادی امر از ماده 11 قانون مسئولیت مدنی برداشت می شود، این است که شهرداری را تنها در صورتی باید مسئول جبران خسارت اشخاص دانست که نقص وسایل اداری علت منحصر ورود زیان باشد. از سوی دیگر شاید بتوان گفت که نباید زیان دیده را با کسی روبه رو ساخت که در دستگاه پرپیچ و خم اداری قابل شناختن نبوده و چه بسا توان مای جبران خسارت را ندارد. لذا مسئولیت را باید یکسره بر عهده موسسه متبوع وی و در اینجا شهرداری دانسته و از تحمیل طرح دعوایی که نه اثبات آن و نه جبران عملی اجرای حکم احتمالی خسارت در آن دورنمای روشنی ندارد بر زین دیده تحمیل کرد.
در جمع بین نظرات فوق و جهت اینکه از یک سو، برداشت ها و تفاسیر مضیق و محدود از قوانین و از سوی دیگر از داوری صرفاً اخلاقی، پرهیز کنیم بهتر است راه میانه ای که برخی استادان[2] ارائه نموده اند، با اصول و قواعد مسئولیت مدنی نیز سازگارتر است را انتخاب کنیم که طبق آن قضیه تابع موردی است که اسباب متعدد خساراتی را به وجو می آورند. و درچنین موردی هر دو خطاکار در برابر زیان دیده مسئولیت تضامنی دارند ولی در روابط خودشان هر کدام به اندازه دخالتی که در وقوع حادثه داشته اند متحمل جبران خسارت می شود. که نحوه این مراجعه و ترتیبات آن را در ضمن نوشتار مورد بحث قرار خواهیم داد.
- اجتماع مسئولیت شهرداری و کارمند در خطایی که واجد توصیفی دوگانه باشد:
این فرض را باید این گونه تشریح کرد که یک خطا به عنوان عملی بسیط به دو اعتبار شخصی و اداری محقق شده اشد و در نتیجه موجد مسئولیت مختلط شود. در مورد قضاوت چنین احتمالی در حوزه نظریه تقصیر باید نظریه سنتی تقصیر به معنای اخلاقی و نظریه امروزی (تقصیر نوعی) را جداگانه مطمع نظر قرار داد چه بر مبنای نخست خطای اداری و شخصی قابل جمع نبوده و تنها یکی می تواند مبنای مسئولیت قرار گیرد و در قالب نظریه دوم تصور فرض فوق محتمل تر می باشد، البته در خصوص نحوه تحقق مسئولیت هر یک از این دو و توزیع نهایی آن در جایی دیگر بحث خواهد شد. اما در بررسی تئوری قضیه برخی[3] معتقدند که نظر غالب و نوین در این زمینه پذیرش اصل مسئولیت اداره نسبت به خطاهای کارمندان در حین انجام وظایفشانف اعم از شخصی و اداری است. به این استدلال که کارمند در واقع به مثابه اندام شخص حقوقی عمومی است و بر همین مبنا این شخص باید پاسخگوی تمامی اعمال اندامهای خود باشد. زیرا این اعمال رفتار شخص حقوقی را شکل می دهد.
پس اگر کارمند، تقصیری از هر نوع و به هر درجه مرتکب گردد، مسئولیت به اداره باز می گردد. پس این خطا تقصیر شخص عمومی به حساب خواهد آمد. با پذیرش این نظر می توان برای تجمیع مسئولیت کارمند و شهرداری به صورت توأمان استدلال کرد. هر چند که پذیرش چنین امری در مورد خطای شخصی کارمند به نظر می رسد با مبانی نظریه تقصیر و حتی مبانی مسئولیت مدنی متنافر بوده نقض غرض محسوب می شود چه از یک سو ضمانت اجرای خطا های شخصی کارمند را کاهش می دهد و از سویی دیگر مسئولیتی ناروا را برای موسسه محل خدمت متصور می گرداند.
بجاست که نمونه ای از پرونده مطرح شده در دیوان عدالت اداری نیز بیان شود:
رای شماره 338 هیات عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص بطال بخشنامه شماره 18639-911 مورخ 19/7/83 کلاسه پرونده: 82/9 و 82/8 مدیر کل امور عمران شهری و روستایی.
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: 1. آقای ناصرآباد 2. آقای غلامعلی سامانی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 18639-911 مورخ 11/3/1381 مدیر کل امور عمران شهری و روستایی سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور.
مقدمه: شکایت بشرح دادخواست تقدیمی اعلام داشته اند. مطابق ماده 2 قانون جذب نیروی انسانی به نقاط محروم و دور افتاده و مناطق جنگی مصوب 1367، علاوه بر مرخصی استحقاقی، یک ماه مرخصی با حقوق و مزایا به کارکنان که خدمت آنان در مناطق محروم می باشد اعطاء میگردد. ولی متاسفانه مدیر کل امور عمرانی شهری و روستایی طی نامه شماره 18639-911 مورخ 11/3/81 اعلام نموده که کارکنان شهرداریها مشمول نمی شوند و مرخصی نقاط محروم پرداخت نمی گردد. همانطوری که مستحضرید کارکنان رسمی و ثابت شهرداریها بر اساس نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت حقوق و مزایا دریافت می نمایند و هر گونه افزایش در حقوق کارکنان دولت پدیدآید مشمول کارکنان شهرداریها می شود. بنا به مراتب تقاضای ابطال بخشنامه شماره 18639-911 مورخ 11/3/1381 را دارد. مدیر کل دفتر حقوقی سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره 13985/1602 مورخ 24/2/1382 اعلام داشته اند، دولت صرفاً پرداخت فوق العاده جذب نقاط محروم را به مستخدمین شهرداریها حسب ماده 25 اصلاحی آیین نامه استخدامی شهرداری تهران به شماره 17570/ت157 مورخ 2/3/1368 تجویز نموده است و در مورد تسری مرخصی موضوع ماده 2 قانون جذب نیروی انسانی به نقاط محروم و دور افتاده و مناطق جنگی مصوب سال 1367 در مصوبه دولت حکمی پیش بینی نشده است. لذا اعطای مرخصی استحقاقی موضوع ماده 2 قانون یاد شده به مستخدمین شهرداریها مجوزی ندارد. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق به ریاست حجت الاسلام والمسلمین رازینی و با حضور روسای شعب بدوی و روسا و مستشاران شعب تجدید نظر تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء بشرح آتی مبادرت به صدور رای می نماید:
رای هیات عمومی
به حکم صریح ماده واحده لایحه قانونی شمول قانون استخدام کشوری درباره کارکنان شهرداریهای سراسر کشور (غیر از شهرداری پایتخت) از اول شهریور ماه 1358 شمسی کلیه مستخدمین شهرداریها و موسسات تابعه و وابسته و اتحادیه شهرداریهای کشور که مشمول آیین نامه استخدامی شهرداریها مصوب 29/10/1354 بوده اند مشمول قانون استخدامی کشوری قرار گرفته اند و مطابق مادتین یک و 12 قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت مصوب شهریور 1370 کلیه مستخدمین مشمول قانون استخدام کشوری از جمله کارمندان رسمی شهرداریهای سراسر کشور از حیث کیفیت تعیین حقوق و فوق العاده و مزایا مشمول قانون اخیر الذکر شناخته شده اند. بنا به مراتب مذکور و اینکه کارمندان رسمی شهرداریهای فوق الذکر طبق مصرحات قوانین مختلف مشمول مقررات قوانین فوق الاشعار و مقررات عمومی استخدام کشوری و ذیحق به استفاده از حقوق و مزایا و فوق العاده های مقرر در قوانین مذکور از جمله استفاده از مرخصی مذکور در ماده 2 قانون جذب نیروی انسانی به نقاط محروم و دور افتاده و مناطق جنگی مصوب 1367 می باشند، بنابراین اطلاق مفاد بخشنامه شماره 18639-911 مورخ 11/3/1381 مدیر کل امور عمران شهری و روستایی سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور که متضمن نفی حق استفاده از مرخصی مزبور نسبت به مستخدمین شهرداری مشمول قانون استخدام کشوری است مخالف عموم و اطلاق حکم مقرر در مادتین یک و 2 قانون اخیرالذکر تشخیص داده می شود و بخشنامه فوق الذکر مستنداً به قسمت دوم 25 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می گردد.
رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری – علی رازینی
[1] – حقوق اداری، رضا موسی زاده، ص 253.
[2] – دکتر ناصر کاتوزیان، همان، ش 283.
[3] – دکتر مجید غمامی، همان، ص 39.